现行基准： 各领域现行法交叉适用
行政协议中的合同法规则
最后更新：2026-04-05 | 由 LLM 基于知识库原始资料编译
关联概念：行政协议 | 合同效力 | 合同解除 | 行政诉讼受案范围
核心法条
- 《行政诉讼法》第 12 条第 1 款第 11 项：行政协议纳入行政诉讼受案范围 [现行有效]
- 《行政诉讼法》第 78 条：行政协议履行及赔偿判决 [现行有效]
- 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17 号，以下简称《行政协议司法解释》）：行政协议案件审理的系统性规则 [现行有效]
- 《行政协议司法解释》第 11 条：行政协议行为合法性审查规则 [现行有效]
- 《行政协议司法解释》第 12 条：行政协议无效情形 -- 合并适用《行政诉讼法》第 75 条及民事法律规范 [现行有效]
- 《行政协议司法解释》第 13-14 条：审批程序与可撤销情形 [现行有效]
- 《行政协议司法解释》第 15-20 条：继续履行、补偿赔偿、违约金等判决方式 [现行有效]
- 《行政协议司法解释》第 27 条：民事法律规范的参照适用 [现行有效]
- 《民法典》第 144-151 条：民事法律行为无效、可撤销事由 [现行有效]
- 《民法典》第 562-563 条：合同法定解除权与约定解除权 [现行有效]
- 《民法典》第 577 条、第 584 条：违约责任、可得利益赔偿 [现行有效]
- 《民法典合同编通则司法解释》第 16-17 条：违反强制性规定及公序良俗的合同效力 [现行有效]
规则沿革
| 时间节点 | 变化内容 | 依据 |
|---|---|---|
| 现行 | 依涉及领域适用现行法 | 【以相关领域为准】 |
一、行政协议的双重属性与合同法规则的引入
行政性与合同性的辩证关系
行政协议同时具有行政性（基本属性、外部形式）和合同性（根本属性、内部形式）。行政性是行政协议制度产生和发展的前提和基础，而合同性对行政协议的产生和发展起决定作用。
行政性的体现：
1. 主体特殊：一方必然为行政主体
2. 目的特殊：以实现行政管理或公共服务为目标
3. 职权特殊：行政主体享有行政优益权（单方变更、解除权等）
4. 程序特殊：依行政程序（如招标、拍卖等竞争方式）订立
合同性的体现：
1. 自愿原则：双方真实意思表示，不存在欺诈、胁迫
2. 公平原则：相对人获得的补偿或赔偿标准不应低于民事合同
3. 诚信原则：政府守信践诺，不得以换届、更替等理由毁约
4. 遵法守俗原则：不得违反法律强制性规定和公序良俗
公私法混合契约的定性争议
行政协议在法理上属于公私法混合契约 -- 一份契约中同时夹杂公法关系和私法关系。在公法与私法二元法律秩序下，混合契约不具有独立的法律地位，只能被统一定性为行政协议或民事合同。
我国司法解释采用"主导性理论"：只要具有"行政法上权利义务内容"的混合契约，一律标识为行政协议。但定性为行政协议并不改变其内部混合状态：
- 其中的私法关系不会随标签转变为公法关系
- 公法纠纷适用行政法、行政诉讼法
- 私法纠纷适用民法、民事诉讼法
合同法规则的引入路径
《行政协议司法解释》确立了"优先适用行政法律规范，参照适用民事法律规范"的法律适用规则：
| 适用顺位 | 规则 | 依据 |
|---|---|---|
| 第一顺位 | 行政法律规范（法律、法规、规章及规范性文件） | 行政协议的行政性 |
| 第二顺位 | 参照适用民事法律规范 | 《行政协议司法解释》第 27 条 |
| 补充规则 | 无行政法律规范和民事法律规范规定的，可依协议约定 | 契约自治 |
二、行政协议的效力认定：公私法协动
行政协议无效的双重审查标准
行政协议的效力审查应采纳公私法协动论，摒弃"公法主导论"。行政行为规则和民事法律行为规则之间存在对等互动关系，而非单向统摄关系。
公法层面（《行政协议司法解释》第 12 条）：
- 依《行政诉讼法》第 75 条"重大且明显违法"标准判定无效
- 不具有行政主体资格、无依据等情形
私法层面（参照民法典）：
- 无民事行为能力人缔结的协议无效
- 通谋虚伪表示无效
- 违反强制性规定或公序良俗无效
协动逻辑：当行政协议存在公法上的无效事由时，应进一步考察私法层面的因素（如相对人的信赖利益、协议履行状态等），综合判断是否确认无效。在"潍坊讯驰案"中，最高院明确指出：脱离行政协议的行政行为属性，单纯援用民事法律合同无效事由条款否认行政行为的效力，动辄将双方经磋商达成合意的行政协议"退回原点"，既阻碍行政协议功能的发挥，又悖于协议订立之初的目的实现。只有在存在重大、明显违法，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才确认无效。
民事可撤销事由的适用
《行政协议司法解释》第 14 条明确规定：行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形的，可依法判决撤销。
适用要点：
- 行政协议中的欺诈、胁迫、重大误解、显失公平适用《民法典》第 147-151 条
- 行政主体实施欺诈或胁迫，若在个案中构成重大且明显违法，则应例外判定协议无效而非仅可撤销
- 对"显失公平"的审查中，相对人获得补偿标准不应低于民事合同的补偿标准
公法与私法规则的两阶支持模式
在具体审查中，公私法规则发挥两阶支持作用：
一阶支持（功能优先）：
- 行政性要素占优的，行政行为规则优先适用（如主体资格、程序合法性）
- 契约性要素占优的，民事法律行为规则优先适用（如意思表示瑕疵）
二阶支持（个案修正）：
- 未被优先适用的规则在个案中可对优先规则产生反向影响
- 如民事代理规则可对行政法上的主体瑕疵发挥矫正功能（追认制度）
- 行政裁量规则可对意思表示审查发挥细化功能
审批程序中的民法与行政法交汇
《行政协议司法解释》第 13 条吸收了民法原理：未履行批准程序的行政协议构成"未生效"而非"无效"，报批义务条款独立生效。这一规则脱胎于《民法典》第 502 条的精神。
三、行政协议的违约责任体系
行政违法与违约的区分
在行政协议赔偿案件中，应当区分三种原因行为：
| 违法类型 | 性质 | 责任类型 | 法律依据 |
|---|---|---|---|
| "行政性"行政违法 | 违反行政法律规范 | 行政赔偿责任 | 《国家赔偿法》 |
| "协议性"行政违法 | 违反民事法律规范或协议约定 | 行政缔约过失/行政违约责任 | 行政法律规范、协议约定 |
| 违法竞合 | 同时违反两类规范 | 赔偿请求人择一主张 | 由法院释明后选择 |
"协议性"行政违判断：
- 订立阶段：行政协议因违反民事法律规范被撤销或确认无效（如欺诈、显失公平）；行政机关无正当理由终止缔约
- 履行阶段：拒绝履行、迟延履行、不适当履行等未按约履行义务的行为；不当行使法定或约定解除权
行政缔约过失赔偿责任
行政机关在行政协议订立过程中因"协议性"行政违法行为给对方造成信赖利益损失的，承担行政缔约过失赔偿责任。
赔偿范围与标准：
1. 协议有约定：按约定确定赔偿方式、范围及标准
2. 无约定或约定不明：参照《民法典》合同编及《合同编通则司法解释》关于缔约过失责任的规定
3. 赔偿范围包括直接损失和间接损失
4. 间接损失主要指丧失交易机会所产生的损失
5. 交易机会损失因具有不确定性，应据案情具体确定，不能一概免除
行政违约赔偿责任
三种责任方式（《行政协议司法解释》第 19 条）：
1. 继续履行
2. 采取补救措施
3. 赔偿损失
协议有违约金或定金条款的赔偿规则：
- 违约金与定金只能择一适用
- 违约金过高或过低的，法院可根据当事人请求适当调整
- 同时约定违约金和赔偿实际损失的，择高判决
- 法定违约金优先于约定违约金
协议无约定的赔偿规则：
- 有行政法律规范规定的，适用其规定
- 无规定的，参照适用《民法典》第 577 条、第 584 条及《合同编通则司法解释》
- 赔偿范围包括直接损失和可得利益损失（不超过订立合同时可预见的损失）
- 利息损失按银行同期贷款基准利率计算
公平原则的底线：在行政协议中不能当然地认为相对人获得的补偿或赔偿低于民事合同。最高人民法院多个案例确认：行政相对人获得的补偿标准应以不低于民事合同利益为基本要求。
行政优益权与违约责任的边界
行政机关享有行政优益权（单方变更、解除、终止协议），但该权力的行使须受严格限制：
- 基于公共利益需要行使优益权造成相对人损失的，承担行政补偿而非违约责任
- 滥用行政优益权（如违背诚信原则、无正当理由毁约）造成损失的，承担行政违约赔偿责任
- "新官不理旧账"（以政府换届、领导更替为由违约毁约）不构成合法抗辩
四、行政协议中民法典合同编规则的具体参照适用
解除规则的参照
行政协议的解除具有双重来源：
- 行政法解除权：基于行政优益权的单方解除
- 民法解除权：参照适用《民法典》第 562 条（约定解除）和第 563 条（法定解除）
参照适用民法解除规则时需注意：
- 相对人可行使法定或约定解除权
- 相对人有义务及时行使解除权以防止损失扩大
- 怠于行使解除权导致损失扩大的，对扩大损失不予支持
不可抗力与情势变更
- 不可抗力：行政机关可援引不可抗力抗辩，但须综合主观可预见性和客观不可控性综合认定
- 情势变更：因法律、政策调整等导致协议目的不能实现的，双方均有义务积极采取补救措施避免损失扩大
违约金调整规则的参照
参照适用《民法典》第 585 条及《合同编通则司法解释》的相关规定：
- 违约金过高的，法院可根据当事人请求适当减少
- 实际损失高于违约金的，可根据当事人请求适当增加（以实际损失为限）
- 约定违约金与法定违约金冲突的，必须执行法定标准
合同无效后的返还与补偿
（《行政协议司法解释》第 15 条）：
- 行政协议无效、被撤销或确定不发生效力后，因协议取得的财产应返还；不能返还的折价补偿
- 因行政机关原因导致协议无效或被撤销的，可同时责令采取补救措施
- 给相对人造成损失的，应判决赔偿
五、行政协议诉讼类型的判决方式
确认之诉
- 积极确认：确认行政协议关系存在或协议合法有效
- 消极确认：确认行政协议关系不存在或协议违法无效
- 法院审查中需综合行政协议效力认定规则，进行公私法双重评价
给付之诉
- 请求继续履行：法院判决被告继续履行并明确继续履行的具体内容
- 请求返还财产：按不当得利或合同返还规则处理
- 请求赔偿：结合行政违约或行政赔偿责任标准确定
变更之诉
- 重大误解、显失公平的变更请求
- 行机关行使优益权变更协议的合法性审查
- 原告请求解除协议的判决解除（符合条件且不损害公共利益时）
六、常见争议与裁判规则
行政协议与民事合同的识别
核心问题：行政机关签订的合同是行政协议还是民事合同？
裁判规则（"大英县永佳公司案"最高院典型案例 1 号）：
- 形式标准：是否发生于履职的行政机关与行政相对人之间
- 实质标准：以"是否行使行政职权、履行行政职责"为本质要素，"是否为实现行政管理目标和公共服务"为辅助要素
- 目的要素辅助原则：当协议替代行政决定但行为要件不完全一致时，一致的目的可发挥辅助作用
- 下级审过度扩张风险：部分法院将目的要素从辅助上升为实质标准，导致行政协议范围过于宽泛
违约责任与行政赔偿的责任竞合
核心问题：行政机关同时存在"行政性"和"协议性"双重违法，相对人应如何主张？
裁判规则：
- 法院释明后由相对人择一主张
- 行政赔偿范围通常限于直接损失
- 行政违约赔偿范围可包括可得利益
- 法院应明确告知不同责任方式对应的赔偿范围与标准差异
违约金过高调整
核心问题：行政协议中违约金条款的司法调整标准？
裁判规则：
- 违约金过分高于损失时，法院可应当事人请求调减
- 调整需兼顾协议履行状况和当事人过错程度
- 以实际损失为基础，兼顾公平原则
知识库原始资料索引
学术研究与权威评注
- 程琥：行政协议案件司法审查标准的厘清与构建
- 王雪梅：行政协议赔偿责任研究
- 凌维慈：行政协议实质标准的判断方式——最高院典型案例第 1 号评析
- 严益州：行政协议效力认定的公私法协动论
- 余凌云：论公私法混合契约
案例与规范文本
- 最高人民法院行政协议典型案例（2019、2022）
- 行政协议司法解释理解与适用