现行基准： 《行政诉讼法》（2017年修正）及相关司法解释
行政规范性文件附带审查
核心法条
- 《行政诉讼法》第 53 条：附带审查请求——公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前述规范性文件不含规章 [现行有效]
- 《行政诉讼法》第 64 条：法院审查后的处理——法院在审理行政案件中，经审查认为规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议 [现行有效]
- 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第 145-151 条：规范性文件附带审查的具体程序规则 [现行有效]
- 《行政复议法》第 13 条：行政复议中对规范性文件的附带审查申请 [现行有效]
- 《立法法》第 96-99 条：规范性文件的备案审查制度框架 [现行有效]
规则沿革
| 时间节点 | 变化内容 | 依据 |
|---|---|---|
| 2015-05-01 | 行政诉讼法大幅修改 | 十二届全国人大常委会第11次会议 |
| 2017-07-01 | 行政诉讼法修正（检察公益诉讼） | 修正案 |
| 现行 | 后续无大修 | 【现行有效】 |
一、规范性文件附带审查制度的确立与意义
1.1 制度背景
2014 年修改的《行政诉讼法》第 53 条新增规范性文件附带审查制度，2015 年施行后成为行政审判实践中的重要制度创新。该制度源于以下治理需求：
- "红头文件"法治化需求：实践中大量"红头文件"（规范性文件）直接影响公民法人权益，但此前缺乏有效司法救济途径
- 上位法冲突问题：部分规范性文件存在超越权限、违反上位法等情形，需要有效的监督机制
- 司法监督功能完善：赋予法院对抽象行政行为的有限审查权，弥补行政诉讼仅针对具体行政行为的局限
1.2 法律性质
规范性文件附带审查具有以下特征：
- 附带性：必须依附于对具体行政行为的诉讼，不能单独提起
- 有限性：法院不直接宣告规范性文件无效或撤销，仅判断其能否作为行政行为合法性的依据
- 建议性：法院认定不合法后的处理方式是"不作为依据" + "司法建议"，而非直接撤销
- 效力范围性：仅对个案发生效力，不对其他案件产生当然拘束力
二、规范性文件的界定与审查范围
2.1 何为"规范性文件"
《行政诉讼法》第 53 条所指的"规范性文件"是行政机关制定的具有普遍约束力的、适用于不特定多数对象的、反复适用的文件，但不包括规章。
具体包括：
- 国务院部门制定的规范性文件
- 地方人民政府制定的规范性文件
- 地方人民政府部门制定的规范性文件
排除在外的文件：
| 文件类型 | 是否纳入 | 理由 |
|---|---|---|
| 行政法规 | 否 | 属于行政立法，效力层级高 |
| 规章（部门规章、地方政府规章） | 否 | 第 53 条明确排除 |
| 规范性文件（红头文件） | 是 | 附带审查的直接对象 |
| 行政机关的内部文件 | 否 | 原则上不属于审查范围 |
| 规范性文件附件、操作指引 | 通常视为 | 如实际发挥规范性文件作用，可纳入 |
2.2 审查标准——合法性审查
法院对规范性文件主要进行合法性审查，审查内容包括：
- 是否超越制定权限：制定主体是否具有相应的法定职权
- 是否违反上位法：文件内容是否与法律、法规、规章相抵触
- 是否违反法定程序：制定过程是否履行了征求意见、评估论证、备案审查等法定程序
- 是否明显不当：内容是否明显不合理，严重损害行政相对人合法权益
- 是否创设行政处罚、许可、强制措施：是否在没有法律依据的情况下创设行政处罚、行政许可或行政强制，违反《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》的规定
注意：法院原则上不对规范性文件的合理性（适当性）进行审查，仅在"明显不当"情况下才涉及合理性评判，且标准极为严格。
三、申请条件与程序
3.1 附带审查的"三性"要求
根据最高人民法院司法实践（典型如案例库指导案例和典型案例），附带审查须满足"三个附带性"：
- 审查对象的附带性：只有直接作为被诉行政行为依据的规范性文件才能成为审查对象（如案例九——毛爱梅案，规范性文件非行政行为作出依据的法院不予审查）
- 审查模式的附带性：对规范性文件的审查只能在针对行政行为合法性审查中附带提出，不能单独提起（如案例八——金牌天使案，就规范性文件审查直接起诉的不属于受案范围）
- 审查结果的附带性：法院不就直接单独裁判规范性文件的合法性，而是"不作为认定行政行为合法的依据"并向制定机关提出处理建议
3.2 提起时间
- 一般情况下：提起行政诉讼时一并提出附带审查申请
- 一审法庭调查阶段：根据《行诉解释》第 146 条，当事人也可以在第一审开庭审理前或者法庭调查中提出
- 逾期限制：无正当理由逾期提出的，法院不予审查
3.3 附带审查的申请方式
- 可以口头或书面提出
- 应当在诉讼请求中明确载明一并审查规范性文件的具体条款
- 申请中应当说明规范性文件的名称、制定机关、具体条款
四、审查程序
4.1 法院审查的基本流程
- 申请审查：确认申请人是否符合附带审查的"三性"要求
- 合法性审查：围绕前述五个审查标准对争议条款逐一审查
- 听取制定机关意见：必要时可征求规范性文件的制定机关的意见
- 裁判说理：将规范性文件的合法性判断写入裁判文书
- 作出处理：合法则予以适用；不合法则不作为行政行为合法的依据
《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第 147 条规定，法院在审理案件中对规范性文件进行审查，应当听取规范性文件制定机关的意见。实践中，典型案例（如案例七——孙桂花案）表明，专业性和政策性较强的规范性文件，法院可向制定机关发函了解情况。
4.2 审查后的处理方式
（1）规范性文件合法：
- 法院在裁判文书中予以确认并作为依据适用
- 裁判文书中应当予以正面认可
（2）规范性文件不合法：
核心处理（《行政诉讼法》第 64 条 + 《行诉解释》第 149 条）：
- 不作为认定行政行为合法的依据
- 在裁判理由中予以阐明
- 向规范性文件的制定机关提出处理建议
司法建议：法院可以向规范性文件制定机关发出司法建议，建议其修改或者废止。典型案例中多份裁判均发出司法建议（案例三袁西北案、案例五郑晓琴案均发出司法建议，促使制定机关修订了相关文件）。
4.3 与备案审查制度的衔接
规范性文件附带审查与国家立法监督的备案审查制度衔接：
- 法院认为规范性文件不合法的，可同时向同级人大常委会提出审查建议
- 2023 年《立法法》修改后，备案审查力度进一步加强
- 2018-2025 年全国人大常委会年度备案审查工作报告显示，对规范性文件合法性的审查日益受到关注
五、审查不合法的常见情形
5.1 与上位法冲突（最常见）
典型案例表明，规范性文件与上位法冲突是法院认定不合法的最主要原因：
- 限缩上位法赋予的权利：如案例一（徐云英案）——五莲县《实施办法》规定"参合农民到市外就医，必须到政府举办的公立医疗机构"，限缩了行政相对人的选择就医权利，不符合上位法相关规定
- 扩大上位法规定的义务范围：如案例三（袁西北案）——于都县政府《实施方案》将污水处理费征收范围从"向排污管网排放污水"扩大至"所有使用城市供水"的用户，违反上位法规定
5.2 违反上位法平等保护原则
- 歧视性条款：如案例五（郑晓琴案）——温岭市规范性文件将"已出嫁妇女"排除在安置人口之外，违反《妇女权益保障法》上位法精神，法院认定相关条款不适用于当事人
5.3 超越制定权限
- 规范性文件创设行政处罚、行政许可或行政强制措施
- 规范性文件对上位法作出实质性的扩大或修改
5.4 与上位法不冲突的——法院确认合法
- 如案例二（方才女案）——《消防安全要求》等文件对"其他供社会公众活动的场所"的细化规定，未与《治安管理处罚法》冲突，法院认定合法并予以适用
- 如案例四（大昌公司案）——《通则》作为食品安全国家标准与上位法不抵触，法院确认合法
- 如案例六（苏华物业公司案）——对物业专职人员标准的细化规定与《行政许可法》《物业管理条例》不冲突，法院认定合法
六、典型案例实务规则
6.1 指导性典型案例要点（最高法 2018 年发布）
最高法 2018 年 10 月发布了 9 件行政诉讼附带审查规范性文件典型案例，确立了以下规则：
- 附带性原则的严格遵守：规范性文件审查须依附于具体行政行为诉讼，不能单独就规范性文件提起诉讼
- 审查标准的层次性：从制定权限、制定程序、与上位法冲突等多个层面进行审查
- 司法建议的积极运用：法院通过司法建议促进制定机关修订不当规范性文件
- 专业文件的审慎态度：对专业性和政策性较强的规范性文件，征求制定机关意见
- "外嫁女"等弱势群体的权益保护：通过审查歧视性条款保护弱势群体权益
6.2 裁判要旨提取
| 案例序号 | 核心要旨 |
|---|---|
| 徐云英案 | 规范性文件限缩行政相对人权利的条款，与上位法冲突，不能作为行政行为合法的依据 |
| 方才女案 | 规范性文件对不确定法律概念的细化解释，未超出合理范围，属于合法的规范性文件 |
| 袁西北案 | 规范性文件扩大征收范围违反上位法，法院通过司法建议督促修改 |
| 大昌公司案 | 国家标准的规范性文件，在裁判理由中详细阐明合法性的论证方法 |
| 郑晓琴案 | 规范性文件中的歧视性条款违反上位法精神，保护"外嫁女"合法权益 |
| 苏华物业案 | 法院应审查规范性文件与法律法规的冲突、制定主体和程序的合法性 |
| 孙桂花案 | 对专业性强政策性强的规范性文件，法院可征求制定机关意见 |
| 金牌天使案 | 程序性告知行为不属实体行政行为，不能作为附带审查的依附对象 |
| 毛爱梅案 | 非行政行为作出依据的规范性文件，法院不予审查 |
七、附带审查的局限与完善方向
7.1 制度局限
- 效力有限：法院仅判断"不作为依据"，不直接撤销或宣告无效，效力限于个案
- 申请门槛：必须先有具体行政行为的诉讼才能附带提起，程序复杂
- 审查范围窄：仅审查合法性不审查合理性（除明显不当时），标准保守
- 制定机关配合度：司法建议无强制约束力，制定机关可能不回应
7.2 行政复议中的附带审查
《行政复议法》第 13 条规定了另一种附带审查路径：
- 申请人对行政行为申请复议时，可以一并要求复议机关审查该行政行为所依据的规范性文件
- 与行政诉讼附带审查相比，行政复议的范围更广：不仅审查合法性也审查适当性
- 复议机关有权直接处理或转送有权机关处理
- 这为当事人提供了一条行政系统内部的救济渠道
7.3 实务建议
- 对相对人：在行政诉讼或复议中应当明确提出附带审查申请，并在申请中精确指明所挑战的条款
- 对律师代理：应当围绕"与上位法冲突""超越权限""违反法定程序"三个维度组织论证
- 对法院审判：在认定事实时应当主动审查被诉行政行为所依据的规范性文件，不能依当事人申请才触发
- 对行政机关：规范性文件制定前应加强合法性审查，与上位法保持一致，避免在司法审查中被否定
知识库原始资料索引
法规与司法解释
- 《中华人民共和国行政诉讼法》第 53 条、第 64 条
- 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第 145-151 条
- 《中华人民共和国行政复议法》第 13 条
- 《中华人民共和国立法法》第 96-99 条
典型案例
- 行政诉讼附带审查规范性文件典型案例（最高法发布，2018）
- 指导案例88号：张道文等诉简阳市人民政府侵犯客运人力三轮车经营权案
- 人民法院案例库——罗某诉吉安县发改委行政复议及规范性文件审查案
- 人民法院案例库——梅某荣诉东台市民政局行政许可及一并审查规范性文件案
权威解读与学术研究
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