现行基准： 《行政诉讼法》（2017年修正）及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号，自2020年1月1日起施行）

行政协议的效力认定

最后更新：2026-04-06 | 由 LLM 基于知识库原始资料编译
关联概念：行政诉讼受案范围 | 行政复议 | 行政协议

核心法条

• 《行政诉讼法》第 12 条第 1 款第 11 项：行政协议纳入行政诉讼受案范围 [现行有效]
• 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第 11 条：行政协议的效力审查规则——适用行政法律规范，同时可以适用民事法律规范中关于合同效力的规定 [现行有效]
• 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第 12 条：行政协议无效的情形 [现行有效]
• 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第 14-15 条：行政协议的可撤销情形和确认无效规则 [现行有效]

规则沿革

时间节点	变化内容	依据来源
2015-05-01	"行政协议"首次写入《行政诉讼法》受案范围	2014年《行政诉讼法》修正案第12条
2020-01-01	《行政协议司法解释》（法释〔2019〕17号）施行，首次系统规定行政协议的效力认定规则	法释〔2019〕17号
现行	后续无重大修订	—

一、行政协议效力认定的法律依据

1.1 行政法律规范优先

《行政协议司法解释》第 11 条第 1 款：

人民法院审查行政协议的效力，应当适用行政法律规范。

这确立了行政法律规范优先的原则：行政协议虽然具有"协议"的外观，但其实质是行政行为，因此效力认定首先应当适用行政法律规范。

1.2 民事法律规范的补充适用

《行政协议司法解释》第 11 条第 2 款：

在不与行政法律规范相抵触的前提下，人民法院可以适用民事法律规范中关于合同效力的规定。

这构成补充性民事法律规范适用：在行政法律规范对某些效力问题没有明确规定时，可以适用《民法典》中关于合同效力的一般规则。

二、行政协议无效的情形

2.1 行政法上的无效情形

情形	说明
无行政主体资格	签订协议的主体不是行政机关或经授权的组织
超越职权	行政机关超越法定权限范围签订协议
无法律依据	增加义务或减损权利的行政协议没有法律规范依据
违反法律、法规的强制性规定	协议内容违反法律、行政法规的强制性规定
损害国家利益、社会公共利益	协议内容或目的损害国家利益或社会公共利益
以欺诈、胁迫手段订立	一方以欺诈、胁迫手段迫使对方签订协议
恶意串通	行政机关与相对方恶意串通，损害国家、集体或第三人利益

2.2 民法典合同编中的无效情形（补充适用）

情形	说明
虚假意思表示	以虚假的意思表示订立的行政协议
违反法律强制性规定	违反法律、行政法规的强制性规定
违背公序良俗	协议内容违背公序良俗

2.3 无效的溯及力

• 行政协议被确认无效的，自始无效
• 协议被确认无效后，因该协议取得的财产应当返还
• 不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿
• 有过错的一方应当赔偿对方因此受到的损失

三、行政协议可撤销的情形

3.1 可撤销的法定事由

事由	说明	撤销权主体
重大误解	当事人对协议的重要内容存在重大误解	误解方
显失公平	协议内容显失公平（利用对方处于危困状态或缺乏判断能力）	受损害方
欺诈	一方以欺诈手段使对方在违背真实意思的情况下订立协议	受欺诈方
胁迫	一方以胁迫手段使对方在违背真实意思的情况下订立协议	受胁迫方

3.2 撤销权的行使

• 撤销权应当在法定期限内行使
• 当事人请求撤销行政协议的，人民法院经审理认为符合撤销条件的，判决予以撤销
• 超过撤销权行使期限的，人民法院不予支持

四、行政协议效力认定的特殊问题

4.1 行政优益权对协议效力的影响

行政机关在行政协议中享有行政优益权：

权利类型	内容	对效力的影响
单方变更权	因公共利益需要，可以单方面变更协议内容	变更不导致协议无效，但须符合法定条件
单方解除权	因公共利益需要，可以单方面解除协议	解除不导致协议自始无效，但须补偿
监督指导权	对协议履行的监督和指导	不直接影响协议效力

限制条件：
- 行政优益权的行使必须基于公共利益需要
- 必须给予相对方公平、合理补偿
- 必须符合比例原则

4.2 部分无效与分割效力

• 行政协议部分无效的，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效
• 人民法院可以根据案件情况判决确认部分无效
• 部分无效导致协议目的无法实现的，可以认定全部无效

4.3 行政协议效力的确认程序

当事人请求确认效力的途径：
1. 公民、法人或其他组织认为行政协议无效的，可以向人民法院提起行政诉讼
2. 人民法院可以依职权主动审查行政协议的效力
3. 在行政协议履行争议中，人民法院应当先审查效力，再处理履行问题

4.4 行政协议与民事合同的效力交叉

双重审查的适用顺序：

行政协议效力审查
├─ 首先审查：是否符合行政法律规范的要求
│  ├── 行政机关是否具有主体资格
│  ├── 是否在法定权限范围内
│  └── 是否违反行政法规的强制性规定
├─ 其次审查：是否符合民事法律规范的要求
│  ├── 是否存在欺诈、胁迫、重大误解
│  ├── 是否显失公平
│  └── 当事人意思表示是否真实
└─ 综合判断：协议有效、无效或可撤销

五、实务争议

5.1"违反强制性规定"的效力认定

• 法律、行政法规中的效力性强制性规定被违反时，行政协议无效
• 管理性强制性规定被违反，不必然导致协议无效
• 行政协议违反地方性法规、规章的，不必然导致无效（因规章的效力层级不足以否定协议效力）

5.2 效力待定与未经批准

• 法律、行政法规规定须经批准才能生效的行政协议，未经批准的，协议尚未生效但非无效
• 行政机关有义务配合完成审批程序
• 审批机关不作为的，可另行起诉要求履行审批义务

5.3 行政协议无效的法律后果

后果	处理方式
财产返还	因协议取得的财产应当返还
折价补偿	不能返还或没有必要返还的，折价补偿
损害赔偿	有过错的一方赔偿对方因此受到的损失
双方过错	双方均有过错的，各自承担相应的责任

知识库原始资料索引

法条

书籍资源

• 行政审判实务(2025.8)
• 最高人民法院行政案件案由暂行规定理解与适用